第十七章 牛刀小试 行政改革:改革宰相机构,将“政事堂”改为“中书门下”

军事问题很重要,但是,毕竟还不是宰相的日常工作。宰相的日常工作是什么呢?就是做决策、搞行政。可是,这时候,张说发现这里也有问题,而且非常严重。什么问题呢?

第一个问题,宰相太辛苦了,忙不过来。为什么忙不过来?因为当时宰相都是兼职的。唐朝前期,中央实行三省六部制、门下省、尚书省。其中,中书省和门下省为最高决策机构,尚书省为最高执行机构。六部指尚书省下属的吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。三省六部制是中国历史上较为完备的行政机构设置)。一开始的时候,三省的长官都是宰相,后来尚书省的长官慢慢退出,法定宰相就是中书令与门下侍中了。可是,中书令和门下侍中并不是专职宰相,他们只是上午在一个叫“政事堂”的地方集中开会,研究大政方针,下午还要回到各自的部门主持工作。本来,如果社会平稳发展,需要决策的事情不多,也就罢了,可是,玄宗统治的时候正是国家大发展,社会变革特别激烈的时期,各种新事物层出不穷。宰相专职尚且忙不过来,再让他身兼数职,不是要把他累死嘛!这是第一个问题。

第二个问题是,宰相就算夜以继日、累死累活研究出对策,还往往执行不了。怎么回事呢?因为在三省制的体制下,宰相只有决策权,没有行政权。行政权在尚书省的六部那里,宰相作为中书省和门下省的长官,指挥起来不顺手。举个例子。过去府兵制的时代,兵部管兵籍、管地图、管武将的升降,每年按部就班地工作。现在,府兵都逃跑了,宰相跟皇帝一商量,改为募兵,那么,让谁去管招募呢?找兵部,兵部说不行,我的职责里不包括这件事啊!再说了,我自己的日常工作都忙不过来,哪有精力管额外的事啊!他这么一说,宰相只有干着急。这是第二个问题。

第三个问题,宰相不光指挥衙门不灵,指挥起人来也不灵。谁这么有派头呀,连宰相都不怕?当时,宰相最指挥不了的人叫宇文融。是一个著名的宠臣。宇文融为什么得宠呢?因为他协助唐玄宗进行清查逃户的工作,把财政难题给解决了。

这又是怎么回事呢?要知道,唐朝初年实行均田制,给每个农民分田,同时进行户籍登记,任何人不得随意流动。政府则按照户籍收税、徵兵役、徭役。可是,随着时间的流逝,土地买卖愈来愈频繁,再加上兵役、徭役等负担,好多人就把土地卖了,或者干脆抛荒,自己跑到其他地方,或者开荒,或者买别人的地种,反正脱离政府的控制,也不给政府缴纳赋税,这些人当时叫做逃户。逃户若是比较少的话,其实倒也无所谓,还能活跃经济,可是人太多国家就受不了了。当时唐朝可是根据户籍登记按人丁收税,纳税人都跑了,国家财政吃不消。怎么办呢?

这时候,有一个监察御史叫宇文融,给玄宗提了一个著名的建议。他说,现在不能再放任下去,得彻底清查逃户。清查逃户,国家收入不就增加了吗?玄宗当时要营造盛世气氛,哪件事不需要钱呢!一听这个建议,非常感兴趣,就让宇文融负责这件事。可是,清查逃户是个很复杂的问题,涉及各个州县的协查,还有中央有关部门的协调,没有权威不行。怎么办呢?玄宗就发明一个创造,任命宇文融为覆田劝农使,其实就是皇帝的特使,不受任何衙门制约,直接对皇帝负责。在协查逃户问题上,宇文融就是最大领导,各州、各部都把自己的情况先报告给宇文融,再上奏中书省。要知道,覆田劝农使可不是光杆司令,他手下还有一批从各个部门抽调来的劝农判官,这些人可就组成一个游离于原有官僚体制外的使职系统了。使职的出现,是唐朝政治体制的一项大变革,对于整个唐代历史产生了深远的影响。但是,当时大家对这件事的认识还没有那么深刻,一时间只是觉得宇文融太潇洒了,简直就是跳出三界外,不在五行中,除了皇帝,没有人管得了。宇文融是个精明强干的人,没有辜负皇帝的信任,当了覆田劝农使之后,恩威并施,三年的时间,给国家盘查出八十万逃户。这八十万户和其所拥有的土地一下子又成了征收赋税的对象,是多大一笔收入啊!唐玄宗对宇文融欣赏得不得了,很快把他从八品的监察御史提升到五品的御史中丞。皇帝和宇文融都开心,张说可郁闷了。他是个政治强人,眼看着这颗政治新星冉冉升起,不受自己控制,他受不了。而且,可以想像,以后随着新问题的不断涌现,这样的特使会愈来愈多。原有的宰相机构管不了他们,怎么办呢?

宰相制度存在的问题,其实在唐玄宗初年乃至整个唐朝初期就已经出现,只是始终没有人能够有效地解决这些问题罢了。那么,张说能解决这个前人无法解决的难题吗?

怎么解决这三大问题呢?张说思来想去,提了一个大建议:改革宰相机构。把从前宰相集体议政的“政事堂”改为“中书门下”。有人说,这不就改一个名字吗?可不是那么简单。政事堂是什么呢?其实就是一个议政的场所,不是衙门。宰相上午在政事堂开会,即使形成一项决策,也得下午再回到各自的宰相机构,加盖中书省和门下省的大印,这才能够发布施行。但是,改成中书门下之后可就不一样了。中书门下不是办公场所,而是实实在在的行政机构。宰相到这里来上班,形成决议,就直接盖“中书门下”的印,就可以生效了。不再像原来那样盖一个中书的印,再盖一个门下的印。换言之,中书门下已经成为真正的决策机构。因为中书门下的职能变了,宰相也就由兼职改专职。中书令和门下侍中不是宰相吗?他们从此也不用再回本省上班,就是专职的宰相;至于本省的公务,就由两者副长官侍郎办理,跟他们没关系了。这还不算完。中书门下还下设吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房等五房,算是直属机构。可能很多人看出来了,这不是与尚书省的六部很像吗?没错,这五房与尚书省的吏、户、礼、兵、刑、工六部确确实实存在着对应关系,有了这五房,中书门下就可以直接插手原本属于尚书省的行政事务。好多决议一旦形成,就直接交给五房办理,干脆绕过尚书省六部。这样一来,中书门下是什么呢?它既是最高决策机构,同时还成了最高行政机构。从此,尚书省慢慢被架空了。张说这个行政体制改革大有好处,权力一集中,不仅可以提高应对新情况、新问题的能力,而且也提高宰相的地位。现在,宰相变得无所不管,宇文融也好,其他的使臣也好,你绕得过尚书、中书、门下三省,你还绕得过宰相吗?真是于公于私、两全其美。

我们可以看出,张说目光远大、措施得宜,确实是首席宰相的合适人选。正是以张说担任宰相为标志,唐代的宰相制度产生了深刻的变化。而此时,张说又做了一件锦上添花的事,让唐玄宗龙颜大悦,并从此对张说更加宠信。那么,这到底是一件什么事情?唐玄宗为什么会对这件事情格外重视呢?