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于是我们便面临着一个双重难题。决策权力单位的性质、范畴——无论是国际级、超国家级、国家级或国家以下级的权限，单独运作或联合——其中分别究竟为何？与其决策所关系的民众之间，又将属何种关系？

第一个问题，就某种角度而言，是一种技术性的问题。因为公共权力的机构早已各就各位，而且它们之间的关系模式，在原则上也早已存在。不断扩张之中的欧盟组织，即为这方面的议题提供了许多材料，虽然就国际级、超国家级、国家级，以及国家以下级单位组织之间彼此的实际分工而论，任何特定的建议、方案，必然为某人某国所憎恨抵制。现有的国际权力机构，其功能显然太过专门，即使它们试图扩展权限，对上门借钱的国家强制其政治或生态主张。可是欧盟这个组织，恐怕将维持其只此一家、别无分号的独特地位，因为它是欧洲历史情境之下的特殊产物，除非在前苏联的残垣断片之中，会重新组成某种类似的整合组织。除此之外，一般超国家级决策的进展速度固然会增加，其速度却不可预测，不过我们可以一窥其可能的运作状况。事实上，它早已经在运转之中，通过大规模国际贷款机构的全球银行经理人，代表着最富国家资源的寡头集合，刚巧也包括了世上最强盛的国家。随着贫富之间的差距日增，行使这一类国际权势的范围也似乎更为扩大。头痛的问题却出在这里：自70年代以来，拥有美国政治后台支持的世界银行和国际货币基金组织这两家国际机构，开始有系统地钟情于符合自由市场“正统”学说、私有企业，以及全球自由贸易的经济政策。不但正合20世纪后期美国的经济口味，而且也颇有19世纪英国的经济风格，可是却不见得切合世界的真正需要。如果全球性的决策欲发挥其潜在功能，这一类偏颇政策势必非有所改变不可。然而短期之内，却不见有这种可能。

第二个问题，却与技术性的处理无关。此中问题所在，是出于值此世纪之末世界所面临的两难之局。今日的世界，一方面致力于某种特殊品牌的政治民主，同时却又碰上与总统及多党选举无关的根本政策难题——即使这类选举不曾使问题更加复杂。已过的这个世纪，是一个凡“夫”俗“子”的世纪——至少在女权主义兴起之前是如此——因此概括地说，这个难题根本便是身在其中者的两难之局。这是一个政府可以——有人会说，一定得——为“民有”、“民享”的时代；可是却又是一个在实际上，完全无法交由“民治”的年代，甚至不能由那些通过竞选选出的代议会来治理。这种矛盾其实由来已久。自从全民投票政治逐渐成为常态，不仅仅为美国一国特有以来，民主政治的难处（本书在前已经有所讨论）即已成为政治学者及讽刺家熟悉的题目。

然而民主的困境，现今却变得更加尖锐，一方面是由于在民意调查的时时刻刻监视，以及无所不在的媒体时时刻刻煽风点火，舆论变成上天下地，无可逃遁之事。另一方面，则由于公家当局需要做出更多的决定，却非区区民意舆论可以为其指点方向。经常的情况是，当局可能得做出为大多数选民所不喜欢的决定，而各个选民，则出于私人原因予以反对，虽然在总体上，也许这些决定有益全体。因此到了世纪之末，某些民主国家的政治人物便得出一个结论：任何主张加税的提议，无异是在选票上的自杀。选举，于是成为参选人竞相对财政漫天扯谎的舞台。与此同时，选民与国会——包括绝大多数投票人及当选人在内——却得时时面对外行人根本不具资格发表意见的决定，比方说，核能发电的何去何从。

不过甚至在民主国家里，也有过民众与政府的目标一致，政府享有合法地位并拥有人民信任的时刻，双方和衷共济，有强烈的祸福与共的感觉：如二战期间的英国军民。除此之外，也有过其他时候，由于状况特殊，使政坛大敌之间产生基本共识，让政府放手而为，追求众人皆无基本歧异的政策，如黄金年代的西方国家。而政府也常常需要依赖专家意见，这类意见是外行的行政当局不可缺少的。当这些科技顾问开口时，只要口径一致——或至少同多于异——政策上的争议往往得以减少。只有在专家学者意见分歧时，外行的决策者才陷入黑暗，仿佛陪审团碰上检辩双方分别召来心理专家作证一般，两方莫衷一是，只有胡乱摸索。

但是我们也已看见，危机的二十年，破坏了政治事务的共识，以及一向以来为知识界共知共识的真理，尤其在那些与政策制定相关的学科里，更是如此。至于全民携手，军民一体，站在政府背后共赴国根的情景（或反过来政策与人民强烈认同），到了90年代也变得极为少有。诚然，世界上的确仍有许多国家的人民，认为一个有力、活跃、负有社会责任、配得某种自由行动程度的政府乃势不可缺，因为它的任务是追求全民幸福。不幸的是，在世纪末的今天，真正符合这种理想的政府却很少见。即或有，却多出在以美国式个人至上为立国典型的国家，并不时为诉讼纠纷及政党利益所污染。更多国家的政府，则软弱或腐败到人民根本不期待它能为公共福祉有所建树的地步。这一类国家往往在第三世界屡见不鲜，不过正如80年代的意大利，在第一世界也非闻所未闻。

因此，所有的决策者中，最不受民主政治头痛问题干扰的便是以下各项了：私营大企业、超国家级组织——非民主政权自然也包括在内。在民主政治的体制里，决策过程很难不受政客插手，唯一的例外，只有在某些国家里，中央银行的行动总算可以逃其掌握（一般可真希望这种例子也能在他处如法炮制）。不过越来越普遍的状况，却是政府先斩后奏，尽量绕过选民或议会；或者造成既成事实，让选民去头痛是否推翻定局的难题。因为民意难测，且又分歧不一，更常有迟钝惰性，因此或者就此轻骑过关也未可知。于是政治更加成为规避逃遁的手法，因为政治人物岂敢说出逆选民之耳的建议。更何况冷战结束，政府再不能轻易以“国家安全”为借口从事秘密行动，因此这种规避隐晦的策略，可能将会愈发流行。甚至在民主国家，越来越多的决策体也将脱离选票掌握，唯一留下的间接联系，只有任命这些单位的政策本身，当初总算是由选民决定。政府权力的中央化和集中化，如80年代及90年代初期英国的所为，更有增加这类不需听从选民意志行事的特别任命单位的趋势——浑称“类非官方机构”（quasinongovernment Organiztion，quango）；甚至连权限分立不曾有效确立的国家，也发现这种悄然铲除民主的伎俩甚为方便好用。至于如美国之类的国家，此举更不可缺。因为在体制内行政立法天生分立之下，若循正常途径——除了幕后协商之外——有时根本不可能做出任何决议。

到本世纪末，甚多选民已经放弃政治，干脆让“政治阶级”（Political class）去为国事操心——“政治阶级”一词，似乎源于意大利。这些政治阶级，彼此互相研读对方的讲辞、评论，是一群特殊利益的职业政治家、新闻从业者、政治说客，以及其他种种在社会信任度调查中敬陪末座的职业中人。因为对多数人而言，政治过程与其根本毫不相干，最多只对个人生活有些影响而已。而且与此同时，生活的富裕、生活空间及娱乐形式的私人化、再加上消费者的自我本位，已经占满了一般人日常的生活内容，于是使政治变得更加不重要与无趣。而另外有一些选民，发现从选举中一无所得，也断然决定弃政治而去。1960－1988年间，前往美国总统大选投下一票的蓝领工人比率，跌落了三分之一（Leighly Naylor，1992，p．731）。此外，由于组织性群众政党的衰落——不论是阶级或意识形态取向——将平常百姓转为热情政治公民的动力也从此告终。对于多数百姓而言，如今甚至连那种与国家认同的集体意识，也已改头换面，得借由全民性的运动、球队，或种种非政治性的象征来号召，其所能赢取的向心力远比国家机制为大。

也许有人曾想，如此一来，民众的政治热情既失，当局应该无虞制肘，大可放手制定政策才是；事实上效果刚好相反。剩下来继续热心鼓吹的人士——有时也许是出于公共福祉，更多时候却是为了个别群体利益——对政治的制肘程度，不下于一般性目的的政治党派，有时甚至可能更甚。因为压力团体与一般性政党不同，它们可以个别集中火力，专注在特定的单一目标之上。更有甚者，由于政府有系统地采取回避选举过程的手段，更加扩大了大众媒体的政治功能。媒体深入每一家庭，在公共事物与一般男女老少之间，提供了到目前为止最为有力的传播工具。媒体无孔不入的能力，对当政者希望保持沉默的话题挖掘报导不遗余力，同时也给予一般大众发表其感想，发泄其感情，一吐在正式民主渠道设计中不能畅所欲言的心声的机会。媒体，因此成为公共事务舞台上的主要角色；政客利用它，也顾忌它。科技的进步，更使得媒体的威力难于控制，甚至在高度独裁的国家里也是如此。而国家权力的没落，更使得非独裁国家对媒体力量难以垄断。随着本世纪的结束，媒体在政治过程中的地位，显然比政党及选举系统更为重要，并极有可能如此持续下去——除非政治之路突然转弯，远离民主而去。然而媒体对抗政府秘密政治的效果固然很大，却绝非实现民主政体本义的手段。

媒体、全民选出的代议机构、甚至连“人民”本身，都无法以“治理”一词的实际意义进行“治理”。而在另一方面，拥有“治权”的政府，或任何从事公共决策的类似形式体，却也不再能反民意或无民意而行之，一如人民也无法反政府或无政府而生存。不管好或坏，二十世纪的凡夫俗子，势将以集体势力的角色留名青史。除去神权式的政治之外，每一个政权，如今都得向人民那里取得权力来源，甚至连那些大规模凌虐残杀本国百姓的国家也不例外。一度流行的“极权主义”称谓，即意味着民粹主义的观念。因为如果“人民”的想法无关紧要——即他们对那些假其名统治他们者做何感想——又何必麻烦“人民”去思索其统治者认为恰当的看法呢？对老天、对传统、对上级，甘心服从，社会上阶级分明，政府从中获取百姓一致遵从的时代，已经渐成过去式了。甚至连伊斯兰的“原教旨主义”政权，目前最兴旺的神权政治，也不是以安拉的旨意行之，而是在普通百姓大量动员，向不受欢迎的政府进行抗争之下方才获得。不论“人民”是否有权选出自己的政府，“人民”力量对公众事务的干涉能力——不论主动或被动——都扮演着决定性的角色。

事实上；正因为遍数20世纪史，无比凶残的暴政层出不穷，欲以少数势力强加多数的事例也历历俱在——如南非的种族隔离政策——更证明权威压迫力量的有限。甚至连最无情、最残忍的统治者，也警觉到徒有无限大权，并不能取代政治资产及权力技巧，即公众对政权当局的合法认同意识，相当程度的主动支持，以及统治者的决策治理能力。此外，人民并需有服从意愿——尤其于危急之剑——这种意愿一旦消失（如1989年间的东欧），政权便只有下台一条路，虽然它们仍然拥有政府中文武及特工单位的拥护。简单地说，正与表面的现象相反，20世纪的历史告诉我们，一个独裁者尽可以在有违“全体”民众的情况下掌权“一段”时间，或在违反“部分”民众之下“永久”掌权，却不能“永久”地违反“所有”民众。诚然，对处在长期被压迫状态下的少数弱者，或那些遭受了一代以上普遍苦难的可怜人而言，这种真相并不能带来任何安慰。

这一切，不但不能答复早先提出的问题，即在决策者与人民百姓之间，关系究竟为何？相反地，反而愈发增加寻找答案的难度。有关当局的政策，必须考虑人民的爱憎（或至少多数公民的意愿）——即使它们的目的，事实上并不在反映民意。与此同时，它们却也不能单凭民意便制定方针。更有甚者，那些不受欢迎的政策，若在一般大众身上实行起来，比强加于“有力群体”更要难上三分。命令少数几家巨型汽车公司遵守硬性规定的排气标准，可比说服数百万驾驶人减少其耗油量容易多了。欧洲每一个政府也都发现，将欧盟未来的前途交予选民之手，效果必然不佳，至少难于推测。每一位观察世局的有心人也都知道，步入21世纪的初期，许多势在必行的决策都必将不受欢迎。也许只有另一个繁荣进步时代的来临——如本世纪的黄金时代——才能减低这种箭在弦上的压力，软化人民大众的心情。可是不论是回归20世纪60年代的繁华，或危机二十年社会文化紧张状态的放松，依目前看都不大可能。

如果全民投票权依然是普遍的政治原则——看来应该如此——世人似乎便只有两项选择。一是凡在现有决策过程尚未离开政治轨道的地方，迟早都会避开选举，绕道而行——或者说，摆脱那因选举而不断进行的对政府的监督。有赖选举产生的机构，行动也会越来越隐晦，躲躲藏藏，如同乌贼一般，在浓浊黑暗的瘴气之后，混淆一般选民大众的视听。而另外一项选择，即是重新建立共识，容许当局拥有适量的行动自由，至少在众多公民不致感到不适的范围之内行事。其实这种政治模式，自18世纪中期拿破仑三世以来，已有先例可循；经由民主选举，为人民选出一位救主，或为国家选出一个救国政权——即“国民投票表决式民主”（plebiscitary democracy）。这种政权，不一定通过宪法执政，可是若在旗鼓相当的候选人竞选之下，经过诚实合理的选举确认，并容许某些反对声音的存在，确可以合乎世纪末民主合法政权的标准。不过这种方式，却对自由主义式国会政治的前景无所助益。