英国政府还必须面对的另一个问题，则是1763年《巴黎和约》（Treaty of Paris）所获得的新领地，即加拿大和广袤的美国西部内陆地区。在美国西部内陆地区，除了几个军事哨所外，几乎没有白人在那里居住；而加拿大的人口则大约有六万人，其中只有几百人是法国天主教徒。英国政府即便在签订和约之前对这些人的态度就已经相当值得称道，而且一直都是如此。军事总督接到的指令是这样的：“这些新获得的子民，只要他们宣誓效忠，就跟我们一样都是陛下的子民；只要他们不违背他们的誓言，他们就应该获得同样的保护。”后来所有的法规都完全履行了这个诺言，尽管有小规模的新教徒——主要来自新英格兰，荒谬可笑地宣称他们应该独享这片新区域的统治权。

通过1763年的宣言，英国政府在新大陆建立了四个独立政府，即格林纳达（西印度群岛）、东佛罗里达和西佛罗里达（在历史上并不重要）、魁北克。本来，《1763年皇家宣言》只是更加完善的法规出台之前的权宜之计，但事实上，此后十一年间都没有出台更加完善的法规——这在很大程度上要归咎于18世纪习以为常的拖延风格。所以这样一个所谓的临时举措其实就成了永久性政策。

总体而言，这份宣言无疑还是一份具有政治家风格的文件。

这个宣言不仅充分尊重被征服者的宗教，而且也尊重被征服者已经习惯的法国的整套法律体系。这种做法的确很英明，因为如果强行将英国法律强加于被征服者身上，将会带来非常大的、不必要的麻烦。当时的这种殖民地管理理念究竟有多超前？想想如果是法国或是西班牙掌控了同等规模的新教异教徒的殖民地后可能发生的事情就知道了。

但他们的另一个做法又实在应该受到批评，尤其是考虑到其法规的实施时间出乎意料的长，那就是他们将整个西部和密西西比河谷都划归魁北克管理。自从北美殖民点建立开始，这些殖民地就一直都无法就任何形式的联合政策达成一致意见，过去的历史经验已经反复证明了这一点。由于疆域的大幅增加，而且那些土著之前又是处于法国人或是法国盟友的统治之下的，这个问题现在也就变得比之前重要得多也复杂得多，而英国政府也开始想办法解决这个问题。

在想出真正的解决方案之前，他们限定不能在“大河之西”这片新疆域内开辟定居点，这个决定也已经体现在1763年的宣言当中。也就是说，最初的十三个殖民地里的居民不准越过阿巴拉契亚山脉占据土地。我们后面还会提到这个禁令对北美人民情感的伤害。这样，今后所有个人都不可以购买印第安纳人的土地，除非符合印第安纳人的法律并在有印第安纳人参加的公开会议上得到国王的高级官员的同意。这套已经在加拿大实施的公正体系，再加上西部土地的围禁，都无疑对新获得的区域极其有利；不过，对天主教的宽容，也可能会招致老殖民者的反对。

各种困难随之而来，1774年通过的《魁北克法案》显然是想永久性地将北美殖民地以西的地方都囊括进其疆域；不仅如此，它还容许天主教徒在其广袤疆域内定居、发展，这势必会在老一代殖民者中引起更大的麻烦——尽管占压倒性多数的加拿大人对这项政策感到满意。

被委任的总督，尤其是盖伊·卡尔顿（Guy Carleton），都是正直、有才干且非常聪明的管理者。不幸的是，法官和底层官员已经被这个世纪的恶习——政治营私舞弊——所深深毒害；不过总体而言，他们还是熟练且正直地解决了一个拥有大量异文明群体和奴隶的广袤新疆域的管理问题，尽管未能充分考虑其他殖民地居民的可能反应。而这也终将引致这一时期的终极问题，并终将彻底失败。

在1763年的和约之后，英国面临的最迫切问题是帝国防御问题。英国在北美大陆的疆域现在已从墨西哥湾扩展到哈德逊湾，从大西洋扩展到密西西比河。其边境堡垒防线就已经长达两三千英里，至少需要一万名士兵驻防才能保护其广袤的新土地并统治其刚刚征服的异族人和奴隶。显然，这样一支军队的常规补给只能由大不列颠帝国来提供。而殖民地间长期存在的嫉妒和对合作以及成立常备军的反对，使得和平成为遥不可及的梦想。

西北部爆发了可怕的土著叛乱即庞蒂亚克印第安叛乱，并持续超过一年。此外，一些老麻烦也随之而来，宾夕法尼亚拒绝提供任何军队，纽约、新泽西、马萨诸塞和康涅狄格坚持要求他们所提供的军队的三分之二都应该驻守在他们的区域内。这样，压力主要就落在了大不列颠身上。

而且，此时除了印第安人叛乱外还存在其他危险。法国人和西班牙人虽然之前遭到打击和掠夺，但他们可能还会尝试夺回他们失去的殖民地。法国在西印度群岛有非常宝贵的海军基地，而西班牙则在新奥尔良扼住了密西西比河的入海口。在七年战争中，英国的北美殖民地还出力保卫他们自己的疆域，但如今不列颠拥有的其他大陆区域则不是他们赢取的，而是不列颠陆军和海军在世界各地征战得来的。现在的问题是，谁来为这些地区必需的守备部队买单？

这个问题起初还没有激起英格兰人的兴趣。比特勋爵在签订合约后就辞职了，而仍怒火中烧的皮特拒绝接受任何官职。国王于是委派了这个“伟大的下院议员”的妹夫乔治·格伦维尔。格伦维尔单调乏味、正直、没有想象力、勤勉，他像是个商人，满脑子都是数字，而不是从人性的角度去思考问题。有一段时间，公众的兴趣都集中在约翰·威尔金斯（John Wilkins）的案子上。约翰·威尔金斯是个聪明、粗俗且没有道德的冒险家，他曾当选议会议员，他的著作和言论让国王及其大臣们愤怒不已。虽然他被赶出议会并被法院判刑，但他逃到了法国并在法国大受欢迎。不过这又主要是因为驱逐他的英国国王在法国不受欢迎。英国大众对威尔金斯这个无赖及其所作所为的关心甚至超过了他们对北美殖民地税收的关心。

不过，对于许多英格兰人和北美人民正全身心关注的自由斗争，威尔金斯的案子是有启示作用的。此时的议会无论在何种意义上都不能代表人民的意志，而且还处于国王和大臣们的控制下，并已成为他们在英格兰国内和海外实施暴政的工具。通过我们之前提到的方式创造和维持的下议院里的多数派，拒绝接受人民当家作主的可能。

1768年，从法国回来的威尔金斯当选为米德尔塞克斯郡的代表，但于次年的2月被下议院驱逐。后来他再次当选，而后又再次被下议院驱逐。这就产生了宪法危机。如果议会能够推翻人民在选举其代表时的选择，那么也就不可能有一个受欢迎的政府。政府及其小集团也由此控制了下议院。在“威尔金斯和自由”的呼吁声中联合起来的人民，在斗争中已经忘却了威尔金斯本人的不良品德。朱尼厄斯（Junius）那冷嘲热讽的笔头和伦敦民众的暴力都站在了威尔金斯那边。被关入监狱的威尔金斯后来还当选为市议员。

终于，议会选举的自由得到了维护。

威尔金斯的故事在也牵动着那些北美殖民地人民的神经，有那么一段时期，威尔金斯是殖民地最受欢迎的人物。如果威尔金斯的品德能够更好些，或是自由党没有被大洋分割开的话，那么在英格兰内部就可能爆发一场战争而不是英格兰和北美殖民地的冲突。但威尔金斯不是皮姆或是汉普顿，因此，尽管议会最终还是不得不对国内选民的诉求作出让步，但大洋那边的国民却仍在孤身奋战。如此，斗争的结果并没有为帝国带来宪法胜利，而只是在议会里制造了分裂，其中一派在某些方面占据优势，而另一派则在其他方面占据优势，但不管怎样，他们都拒绝给予人民所要求得到的自由。那些支持自由的力量也产生了分化。议会对国民自由的威胁是其自与查理一世斗争以来力量稳步增强的自然结果，同时也是因为后来是由国王和大臣们而非由人民控制着议会。

不断逼近的内战的根本原因甚至可以部分追溯到17世纪。不过除此之外也还有其他因素在起作用，其中一个因素就是英格兰本土人对殖民地上的殖民者或多或少的蔑视。在英格兰的“威尔金斯和自由”斗争胜利之后，虽有一些人仍然能够理解和同情殖民地人民的需求，但绝大部分人还是不认为他们应该享有平等的权利。于是几年后，斗争将不再是一个民族运动而演变成地区冲突，就跟美国下一个世纪的内战一样。

格伦维尔以其单调乏味的方式着手解决美国问题。他曾反对皮特发动战争，因为这意味着巨额支出，而当时的国债就已经是天文数字了，大约是一亿三千万英镑。英格兰的地租已经上涨了20%，而在北美的军事和民政管理方面的费用也从七万英镑飞涨到三十五万英镑。在格伦维尔看来，北美殖民者无疑需要分担一下这些激增的费用，因为英国人帮助他们赶走了法国人并还计划保护他们免遭印第安人的袭击。可惜，似乎只有格伦维尔才有这个常识判断，而其他绝大部分的英国人似乎根本就没有认真考虑过这个问题。

虽然北美已经建立了海事法庭，贸易法的实施也更加严厉，但由此增加的税收还不到所需的七分之一。由于殖民者既不愿意养军又不愿意纳税，于是格伦维尔就提议通过议会法案来征税，这就是著名的印花税。印花税要对特定法律文件、纸牌、骰子、报纸和酒牌等征收小笔费用，整个北美殖民地每年大概能够贡献十万英镑左右。在英格兰，皮特、辉格党和其他人都没有反对，甚至是殖民地代表也没有反对，像本杰明·富兰克林和其他美国爱国领袖也完全没有或是基本没有反对。即使如此，格伦维尔还是延迟了一年才开征印花税。他也是想趁机看看那些殖民地居民是否还有其他更好的建议，但他们最终并没有提出任何其他建议。

1765年，该法案几乎是毫无异议地获得通过，谁也没有想到这将在整个殖民地卷起一场风暴，因而也没有为此作任何准备。

殖民地的反对极其猛烈，这其实更可能是针对贸易法的修订和实施，尽管格伦维尔在这方面的努力几乎无可指责。实际上，如果要从根本上控制贸易的话，贸易法的修订可以说还是公正的，尤其是用比较适度的税收来取代之前对糖浆的禁止性关税，不会对新英格兰的贸易造成损害。不过这在实践中却引发了一个问题：旧税种从来就没有交过，而新税种则是必须要交的。

贸易监管本身一直都是被普遍接受的，所以，当人们提出“无代表不纳税”的时候，英格兰政府就不得不区分贸易税和那些印花税，或说是“内税”和“外税”。在下一个年代，当令人不快的争执已经逐渐升级为冲突时，这种区分也就再也站不住脚了。北美殖民地在斗争过程中也越来越占上风，并暂时获得了胜利。但由于英格兰与北美殖民地签订的非进口协议极大地损害了英格兰的贸易，于是继任格伦维尔的辉格党内阁于次年即1766年撤销了印花税，同时还增加了一条法律条款指出英格兰议会无权对殖民地征税。

撤销印花税，人们一片欢腾；但在这个关键时刻，人们却几乎都没有从全局去思考帝国关系问题。不幸的是，这一法律条款除了后来被北美殖民地的煽动者所利用外并没有产生实际效果，反倒是英格兰人被飞涨20%的地租所深深刺痛，敌意也由此不断滋生。英美双方的持续争执也越来越激烈。如斯图亚特王朝早期的宪法斗争一样，已经不可能在法律的框架下达成友好和解。詹姆斯和查理时代的英格兰已经不能容忍君权神授，而北美殖民地也不再能够容忍由母国控制并一直主要为母国利益服务的种植园经济体系。最起码在感情上，他们觉得自己已经成熟并要成为我们现在所谓的“自治领”。

可以这样说，自治领这个概念已经超出了当时英国政治家的想象，而北美殖民地所要求的最多也就是像我们前面提过的爱尔兰那样的地位和待遇。一个半世纪后的克罗默伯爵（Earl of Cromer）写道：“所有好政府的根本原则就是……治理和商业开发不能托付给同一批人。”虽然不列颠赋予其老对手爱尔兰现在自治领的地位，却仍坚持在北美殖民地既搞商业开发又亲自进行治理。

美国的政治思想很可能比英格兰的政治思想更先进，虽然英格兰还无法想象北美殖民地成为自治领的景象，但北美殖民地就有这种想法。其实，早在1782年的爱尔兰协议签订的前十年，新英格兰报刊的那些作家就提出了这个建议，他们认为这不仅适用于爱尔兰也适用于未来的整个帝国。比如，《新汉普郡公报》的一名作家就提出，虽然国王应该是所有立法机关的首脑，但所有地方立法机关都应该彼此独立。他写道：“彼此独立的议会在一个君主的统治下实现政府的联合，他们受同一种精神引导……如果国王陛下就是最高立法机关以及所有议会的共同首脑，并在议会的同意下行使其权力，这样，他们就不会互相侵犯对方的权益，也就能够在整个帝国内实现和谐。每个王国都享有自由和幸福。这样，即使我们将世界上所有王国都纳入我们的帝国，我们的帝国也会一如既往的团结、牢固。”

北美的殖民者已经为帝国的未来描绘好了蓝图，可惜英国政治家并没有阅读新汉普郡、马萨诸塞或其他地方的报纸。不过，即使他们读了，这种观念也不会被英国乡绅——他们对斗争的影响力越来越大——所接受。在北美，有一小部分人越来越想要完全独立，其中主要包括马萨诸塞的塞缪尔·亚当斯、弗吉尼亚的帕特里克·亨利以及其他激进领袖，但甚至是在激烈论战过后十二年，根据约翰·亚当斯所言，也只有三分之一的殖民者居民支持从母国完全独立，三分之一是英国的忠诚分子，还有三分之一则保持中立。

由于人们通常都偏爱平静的生活且不喜欢在政治运动中扮演激进角色，因此中立的三分之一可能还会大幅增加，而其他两派则会减少。也就是说，英国政府起码有十年的时间来对付极少数的“死硬派”，但英国政府却一错再错，由此也反而帮了北美殖民地的死硬派并扩大了他们的阵营，最终导致灾难的爆发。

谴责北美殖民者不够理性是毫无意义的。事实上，他们的确因为与帝国的关系而从帝国那里获得了海军保护和其他军事保护，但另一方面他们也深知他们那总体上由英格兰控制的贸易是个巨大的财富之源。此外，尽管内税和外税的逻辑区分最终失败了，但秉承了英格兰传统的二百五十万人可不愿被三千英里外只能部分代表其国内大约七百万人的议会直接抽税。而且在这个议会里，北美的殖民者根本连一个能够代表他们利益的人都没有。当然了，他们也不可能有代表在里面。

北美的殖民者一直就在质疑要缴纳的税收与所得到的帝国保护是否相匹配，而且此时不列颠向北美殖民地征税，部分是为了守卫其新获得的广袤领土，而且这些地方还禁止北美殖民者在那里定居，也不让他们购买土地——除了天主教徒。这样，不列颠就与所有北美殖民者两种最强烈的情感背道而驰，即扩张领土和维持新教的渴望——即使那些并不信奉狭隘清教教义的地区也是这样想的。

印花税已经被罗金厄姆所领导的短命内阁废除，这个内阁也由此得到了皮特和新议员埃德蒙德·伯克的支持，伯克的第一次演讲就是关于美洲问题的。皮特支持那些认为英国议会有权监管北美殖民地的商贸但无权从“内部”征税的观点，但后来成为那个时代最有才干的下院议员、最伟大的政治思想家之一的伯克，则更加彻底地认为这种税收根本就是不合法的，而只是一个权宜之计；他还认为北美殖民地对英国的长久善意以及帝国的和睦发展，要比通过武力或以长久、强烈的怨恨为代价征收来的小小税收要重要得多。

仍在实验其统治理论的国王在废除印花税不久后就接受罗金厄姆内阁的辞职，最终，已经成为查塔姆伯爵的皮特与不负责任的财政大臣查理·汤森德联手组成了一个新内阁。查塔姆伯爵，有着辉煌履历并为这个国家贡献良多，但接下来的大约十年时间却十分不幸。皮特在很多时间里都因为痛风的折磨而不能工作，其心智也不再像以前那样睿智，他已经无法再担当领袖甚或和他人一起工作。他的内阁可以说是各式人等的混合体，而不是政党的执行机构；虽然在他缺席的时候，他的同僚大多都不同意汤森德，但内阁团结和共同责任的思想当时也还没有强大到足以让他们或是汤森德辞职。于是，汤森德基本上可以为所欲为。

汤森德选择的方法可谓充满卑鄙的机巧。北美殖民者反对内税的时候，汤森德就说他只会征收外税，因而得以通过立法对铅、画家的颜料、纸张、茶叶和其他物品等一系列东西进行征税。信心满满的他降了四分之一的英格兰地租，当然他也不得不为此从其他地方找到四十万英镑来弥补这个损失。这笔款项无疑不能从刚刚减负的乡绅那里获得，否则他们肯定会火冒三丈的。汤森德于是陷入了一个困境，他要么触怒英格兰政党要么触怒北美殖民地。甚至时至今日，不列颠岛上的英国人也常会觉得自己要优越于那些移居北美的殖民者。在1767年议会选举和议会中，英国乡绅都参与了投票，而北美殖民地则一个人都没有参加。显然，英国还将会继续对北美殖民地征税。

当问题变得更加微妙的时候，英国人又犯了另一个错误。他们说北美殖民地的税收不是用来维持军队的，而是用来支付给总督和法官的工资，这意味着所有的地方政治控制权都将从殖民地下议院转到英国议会手中。在这种情况下，汉普顿的精神再次激励了北美殖民者。他们在次年即1768年的反应实在是太强烈了，以致英国派了两个团的士兵前往波士顿。

1770年，这些士兵和一些波士顿市民发生了冲突，导致三人死亡。英国政府因而退缩并撤销汤森德开征的所有税收——除了海上税收。

如果就此承认因为北美殖民地强大而撤销税收，那就太没有“政治家风度”了；政治家嘛，就是明知他们反对也要一意孤行。

在接下来的三年时间里，虽然殖民者很强烈地反对对每磅茶叶征收三便士税，但他们并没有公开抵制，不过两国之间的感情却因此恶化。在1773年，我们知道东印度公司深陷困境之中，而在汤森德死后继任的诺斯勋爵设想出一个他认为的聪明计划：扩大对印度茶的需求市场，这样也就帮助了东印度公司。他提出不再对经英格兰再出口到美国的茶叶征税，但继续延用1767年的规定，对北美殖民地从其他地方直接进口的茶叶征收每磅三便士的税。

这样，北美的消费者实际上就比英格兰消费者每磅茶叶少支付了九便士，运费也更少了。

不过，北美殖民者认为这里面包含诡计，即让他们在自由购买的同时不自觉地承认了英国议会征税的权力。此外，经常被英国历史学家忽略的一点是，只有英国政府指定的商人才能经销茶叶。而且这些特定商人主要就是在论战中站在英国人那边的托利党人，他们尤其不招波士顿商人待见。这样，这项措施所引致的就不仅是税收问题，还有垄断和强制等新问题。

在新法规下，第一批装载着茶叶的茶船在不同的殖民地面临的反应是大不相同的。马萨诸塞是唯一采取了暴力手段的殖民地。

在那里，经过与总督的一番论辩后，一伙市民伪装成印第安人，于夜间登上了茶船并将大约价值一万英镑的茶叶倒入了波士顿海湾。这是种违法行为，甚至是很多反对英国政策的北美人民也谴责这种行为。而在英格兰，议会和民众的愤怒更是达到了顶峰。

不过伯克再次请求和解，并认为要以更宽阔的视野来看待帝国关系。

他说：“我在此不是要对权力进行区分，也不是要标明它们的界线。我并不准备再次进行形而上学的区分。我讨厌双方的解释。就让美国人一如既往吧，满足于用贸易法来约束美洲吧，我们不是一直都这样么？这才是你们监管其贸易的理由。不要采用税收手段，你们一开始不也没有采取这个手段，就让这成为你们不征税的理由吧。所谓邦与王国的争辩，就留给学校的教授吧，因为只有他们才能够安全地讨论这些问题。”

不过，很少人能够这样看待这个问题，甚至是伯克在殖民地的一些最好的朋友也抛弃了他。英国议会随后轻易地通过了一系列惩罚性举措，尽管也存在规模不小的反对派。一，关闭波士顿港口，禁止其进行所有商贸活动，直到殖民地惩罚了“茶叶党”；二，不管英军在哪里驻防，当地政府都要为其驻扎提供便利并作好相关准备；三，如果英国政府觉得哪个嫌疑人没有受到北美殖民地的公正审判，那么他将要被转移到大洋彼岸的英格兰接受审判；四，由县里的司法长官来任命陪审员而不是像以前那样由选举产生；五，修改马萨诸塞的宪章，以便让其立法机构里的上议院成员由国王任命而不再是由下议院选举产生；六，只有得到总督许可后才能召开镇民大会——除了一年一度的官员选举大会外；等等。大约在同一时间，《魁北克法案》获得通过，不过它与美国危机并无关联。波士顿军队的指挥官托马斯·盖奇（Thomas Gage）将军被任命为殖民地的总督，并着手兴建防御工事。

有很多小事件助长了北美殖民者对英格兰的恐惧和厌恶，如害怕设立大主教和圣公会；《魁北克法案》似乎要将1763年关于疆域边界的宣言永久化，而这就将限制北美殖民地向西扩展，其财富、活力和海岸线的扩展都将受到限制。当然，这些因素对不同殖民地的影响是不一样的，即使是对同一殖民地的沿海地区和边远地区的影响都是不一样的。总督们在向母国汇报情况时就犯了一个错误，即低估了所有这些导致不满的因素混合在一起时的强大力量；同时还错误地认为各个殖民地——起码是各个群体——都只会追求自己的利益，而他们之间的差异也将导致他们根本无法团结一致。

不过，事实证明，仅仅因为一小撮市民的暴力行为就对整个马萨诸塞殖民地进行残忍报复，完全是不明智也没有必要的。而这种报复行为使得从新汉普郡到佐治亚所有殖民地，都觉得他们的自由受到了英国政策的威胁。正如伯克曾指出的那样，这些都是新政策。而如果英国议会拥有不受限制的权力，如果北美人民要转移到英格兰去接受怀有敌意的法官和陪审员的审判，如果不只是监管而是关闭繁荣的港口，如果可以不顾宪章并改变政体，那么很显然，规模已经是英格兰人口的三分之一的居住在北美的英国人就再也不可能享有自由。

在这部灾难性法案通过后的几周内，各个殖民地——除了遥远的佐治亚——的代表组成了大陆会议，并在费城开会讨论局势。

与此同时，食品及其他供给也开始从各个殖民地被运到马萨诸塞。

显然，英国的政策可谓一事无成，并奇迹般地将之前互相猜忌的联邦团结在一起，因为他们都对母国怀着敌意。当然，他们这样做实际上也只是为了自保。在过去，很大程度上是因为英国政府的特许状、因为远离英格兰、因为地处偏远，北美殖民者曾经是世界上最自由的民族。虽然他们的选举权还很有限，但他们仍然是最积极参与自治活动的民族。

他们显然不是一个会突然顺从于一个远方议会的民族，况且这个议会还完全不能代表他们。在北美，大陆会议起草了一份措辞坚定的《权利宣言》；在英格兰，查塔姆和伯克请求和解，尤其伯克还发表了一场最具渲染力、最雄辩的演讲。但这些都只是徒劳。不管是自治建议还是伯克那保持与殖民地的关系——之前的关系让双方享有了那么长时间的和平——的建议，都没有被采纳。